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“村账镇管”财务管理模式下的村集体资金的性质认定
作者: 成海澜、朱苗苗   发布时间: 2019-05-29 16:02:09

一、裁判要旨

《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款规定:村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。鉴于许多村委会财务人员不专一、不专业,财会素质、廉政意识等方面参差不齐,村集体资金管理混乱,时常出现部分村干部侵占村集体资金的现象,侵害群众、集体利益,引发群体性社会矛盾,影响干群关系。为此,很多地方政府规定将辖区内的所有村级账务统一由乡、镇财经所管理(以下称“村账镇管”)。但是,该财务管理方式变化并不能改变村集体资金的性质。

二、案情

2011年10月,因“招商引资”需要,某镇人民政府(以下称镇政府)与某私营企业(以下称私营企业)签订“投资协议书”,协议约定由私营企业“征用”镇政府辖区内的某村委会集体(以下称村委会)土地100亩,私营企业按每亩3.5万元支付土地“补偿费”,其中每亩2.5万元用于支付给村委会被占责任田的农户(以下称农户),另外每亩1万元支付给村委会(其他各种土地规费由私营企业按照规定支付给市土地局)。尔后私营企业将相关土地“补偿费”350万元委托给镇政府财经所转付,财经所将该款存入其代管的村委会专户。随后镇财经所将上述350万元汇入时任村支部书记某甲的个人银行账户,要求某甲发放给农户。某甲利用保管发放该款的职务便利,将其中的250万元全额发放给农户,另外将上述协议规定应当支付给村委会的100万元中的50万元挪用,供其经营使用。

三、裁判

针对某甲行为的定性有两种意见。一种意见认为某甲的行为构成挪用公款罪。理由为:一是上述涉案土地是镇政府与私营企业签订的投资协议;二是涉案资金系镇财经所发放。另一种意见认为某甲的行为构成挪用资金罪。理由为:一是涉案土地属于村集体所有;二是投资协议明确其中的100万元应当支付给村委会,该100万元属于村集体资金;三是某甲没有侵害农户利益。法院经审理后,以挪用资金罪对某甲定罪处罚。

四、评析

针对贪污罪与职务侵占罪、挪用公款罪与挪用资金罪方面的争议,“村账镇管”的管理模式是最大的“障眼法”,扰乱了办案人员的视线,增加了定性难度,扩大了定性争议。

本案案情的特殊之处主要是镇政府与企业签订了投资协议,资金又由镇财经所管理发放,增加了办案人员对于公款、公务、征地、转让等概念的争议性评判。

笔者认为,对本案的定性应当综合考虑涉案款项的出资人、受委托人、转委托人、土地的所有权人、承包人等因素,厘清相关法律关系,方能准确定性。具体分析如下:

第一,某甲的行为不符合挪用公款罪的客体要件。依据宪法第十条的规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。本案系私营企业用地,涉案土地为村集体所有,这是法定事实。镇政府与私营企业签订投资协议,将所有权人为村集体的土地处置,虽然本案中存在镇政府签订协议主体身份不妥等问题,但就涉案款项而言,该协议既不能改变土地“转让款”性质,也不能改变款项权属。无论谁签订协议,上述“转让款”应当归属于集体土地的所有权人,即受益者应当为村委会及农户。总之,该笔款项不属于镇政府财物,在本案中,镇政府也无意取得该款的所有权。涉案款项的来源、性质、用途非常明晰,即该笔款项是私营企业支付给被占用责任田的农户及村集体的“买地钱”,且该款项由私营企业出资,政府未承担任何征收费用。在支付形式上,私营企业可以将该笔“买地钱”直接支付给承包户及村集体,也可以委托镇政府、中介机构或自己信赖的人代理转付,支付形式的差异,并不能改变款项性质。“村账镇管”仅仅系财经所对村集体财务的“代管”,该代管不能改变村集体款项的性质。涉案的250万元均全额发放给农户,农户利益未被侵害;涉案的100万元系私营企业将“买地钱”通过镇政府转付给村集体,该笔款项当属集体财物,不属于镇政府财物,镇政府亦没有将该涉案100万元纳入政府预算,故涉案的100万元不能认定为公款。本案不是政府工程项目,即不是政府征地,也没有实行由政府先垫资征地,然后将所征土地安排到企业的运行方式,而是由镇政府代替村委会与企业签订用地协议,私营企业将应支付给村集体的“买(卖)地钱”交付镇政府,由镇财经所将该款存入村委会专户实行“代管”,然后镇财经所委托某甲转款村委会。某甲在转委托期间,利用职务之便,将本应当归村集体所得的资金挪作自己经营,其行为没有侵害政府公共财物。针对以公共财物为侵害对象的挪用公款罪而言,某甲的行为不符合挪用公款罪的客体要件。

第二、被告人不具备挪用公款罪的主体身份。依照全国人民代表大会常务委员会《关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》:村民委员会等基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作时,属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”---第(四)项---土地征收、征用补偿费的管理。该解释中的“征收、征用”与宪法第十条中的“征收、征用”系同一内涵的慨念,这里的“征收、征用”仅仅指国家、政府对土地的征收、征用,不能将非国家、政府用地扩大解释为“征收、征用”,非国家、政府用地依照宪法规定应认定为“转让”。如果不是国家、政府对土地的征收、征用,在“征地”方面就不存在人民政府的行政管理工作。该解释中,将村委会等基层组织人员以“国家工作人员论”,关键看其是否属于协助人民政府从事行政管理工作。村委会等基层组织人员只有在协助政府从事行政管理工作时,才能以人民政府名义参与组织、领导、监督、管理和人民群众利益及社会的发展相关的国家事务和政府事务的活动,其工作性质才体现国家对社会的组织、管理职能。该解释所说的“其他依照法律从事公务”人员显然是指与国家事务和政府事务有关的公务。而本案不是国家、政府工程建设需要而“征地”,在“征地”方面没有政府事务,也就不存在被告人协助政府从事行政管理之说,故被告人不具备挪用公款罪的主体身份。

综上,某甲的行为不符合挪用公款罪的犯罪构成要件,但其利用担任村支部书记职务之便,挪用村集体财物50万元供其经营使用,其行为符合挪用资金罪的所有犯罪构成要件,应当以挪用资金罪定罪处罚。

 



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文章出处:汉川法院

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